La corrupción: reflexiones y propuestas para un combate de largo aliento

América Latina tiene una lamentable historia de tolerancia a la corrupción. De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción[1] cada año, desde 1995 cuando se realizó la primera medición, casi la totalidad de los países de América Latina aparecen entre los más corruptos. En la última medición, la calificación para las Américas fue de 44 sobre 100 (cualquier valor por debajo de 50 indica una falencia en la lucha contra la corrupción)[2].

Si bien la región ha mostrado interés por sumarse al movimiento global en favor de la lucha por la corrupción, el gobierno abierto, la transparencia y la rendición de cuentas, actualmente se ve salpicada por escandalosos casos de corrupción: en Guatemala se detectó una red criminal que involucraba a altos funcionarios gubernamentales, los Panama papers revelaron la evasión fiscal generalizada y los esquemas que la facilitan, Brasil se sacudió con los sobornos de Petrobras a altos oficiales gubernamentales, Honduras enfrentó protestas masivas por alegatos de mal uso de fondos para el financiamiento de campañas electorales, en Chile el círculo cercano a la Presidenta enfrentó acusaciones de sobornos, en Argentina la ex Presidenta se encuentra bajo investigación por lavado de dinero, y de manera general, involucrando a varios países, el esquema de sobornos de Odebrecht es el más sonado.

 

El caso Odebrecht: la corrupción escala lo supranacional 

De lejos es el escándalo de corrupción a nivel global más grande en la historia moderna, pues revela una red de corrupción que involucra a políticos y autoridades en varios países del mundo, poniendo en evidencia a una empresa privada de renombre en la región como el motor del sistema de corrupción. 

El 21 de diciembre de 2016 el Departamento de Justicia de Estados Unidos revela documentos sobre presuntos sobornos por 788 millones de dólares efectuados y reconocidos por la constructora brasileña en doce países de América Latina y África de 2001 a 2016. La mayoría de esos países se encuentra en América Latina (ver infografía Odebrecht: el mapa de los acusados).

Los acusados de odebrecht

Infografía Odebrecht: el mapa de los acusados. Elaboración Laura Pinzón. 

 


Aportes a las campañas políticas de expresidentes como Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff y el actual presidente Michel Temer en Brasil; Marcelo Varela en Panamá; Juan Manuel Santos y el candidato Iván Zuluaga, así como la entrega de coimas con el fin de obtener información privilegiada sobre contratos y licitaciones, garantizando de esta manera una adjudicación infalible para la ejecución de obras de infraestructura de gran magnitud como vías y servicios de transporte, refinerías, hidroeléctricas, gasoductos, entre otros.

Entre el 16 y 17 de febrero de este año, fiscales y procuradores de los países involucrados se reunieron en Brasil y firmaron un acuerdo de colaboración, asumiendo así un compromiso de cooperación jurídica. Una iniciativa sin precedentes que de frente nos interroga sobre la conformación y funcionamiento ideal de las entidades de control ¿Es suficiente con la estructura que actualmente funciona en el país?

 

Institucionalidad frente a la Corrupción en Ecuador 

Como parte de la Constitución del 2008, se instauró la Función de Transparencia y Control Social, como cuarta función del Estado ecuatoriano, con el fin de “impulsar el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentar e incentivar la participación ciudadana; proteger el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevenir y combatir la corrupción”.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias son las entidades que conforman esta función. La autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa es una característica de base necesaria para que estas entidades puedan cumplir a cabalidad sus funciones.

Al ser el foco la lucha contra la corrupción y el control de las entidades públicas en su gasto y uso de recursos, la Contraloría General del Estado (CGE) desempeña un rol fundamental. En el artículo 211 de la Constitución, se explica que “la Contraloría General del Estado es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos”[3]. Como funciones específicas de este organismo se incluyen la auditoría interna y externa, así como el control interno de entidades públicas o de organismos privados que dispongan de recursos públicos.

Dentro del marco del caso Odebrecht, se llevó a cabo un juicio político contra Carlos Pólit, ex Contralor General del Estado, por el presunto caso de concusión[4]. Este juicio fue propuesto por Daniel Mendoza, asambleísta de Alianza País, y se llevó a cabo el pasado domingo dos de julio. Según Mendoza, en esta sesión que duró más de siete horas, se demostró el incumplimiento de las funciones del ex contralor, a quien se acusa de no seguir los procedimientos para auditar los contratos suscritos entre Odebrecht y el Estado[5]. Además de la aprobación de censura hacia Pólit, uno de los temas tratados en el debate fue la reformación de la Ley Orgánica de la Contraloría[6]. Debido a la importancia de este órgano en materia de control y corrupción del aparato estatal, a continuación se mencionan una serie de buenas prácticas y recomendaciones a tomar en cuenta como referentes en la reformulación de la Contraloría como institución cumpla de manera correcta sus funciones.

 

Buenas Prácticas relacionadas con el funcionamiento de Instituciones de Auditoría Supremas como la Contraloría

La importancia de las Entidades Fiscalizadoras Supremas (SAI)[7], tales como la Contraloría General del Estado en Ecuador, recae en la lucha contra la corrupción y en el control del gasto público del Estado. David Murphy señala que en los países con menores grados de desarrollo, la corrupción es especialmente perjudicial porque afecta de manera directa el desarrollo de la nación y el crecimiento económico, ya que los recursos públicos no se están destinando a las actividades y proyectos para los que son necesarios[8]. Siguiendo esta línea, Boswell observó que la corrupción “tuerce los poderes del mercado, precipita el deterioro y empobrecimiento del derecho legal, disminuye la confianza pública y, en última instancia, amenaza la estabilidad política”[9]. 

Como parte de su iniciativa anticorrupción, y teniendo en cuenta la importancia de las Instituciones Supremas de Auditoría, Transparencia Internacional desarrolló una guía que recopila algunas buenas prácticas para estructurar las SAI[10]. Esas buenas prácticas se basan en los siguientes principios y actividades, mismos que permitirán que las instituciones fiscalizadoras tengan autonomía suficiente, así como un funcionamiento adecuado. A continuación se expondrá una recopilación de este texto, incluyendo las prácticas que se pueden aplicar en una reforma de la Contraloría en Ecuador.

1) La existencia de un marco legal y constitucional adecuado en el que se determina el mandato, poder  e independencia de esta institución. Por ejemplo, la Constitución o la Ley Orgánica de la Contraloría .

2) Se debe considerar el tipo de modelo de la Entidad Fiscalizadora Suprema.  Por ejemplo, el modelo Westminster se vincula a la rendición de cuentas parlamentaria, lo que permite generar un sistema de pesos y contrapesos para este tipo de instituciones, manteniendo una constante rendición de cuentas. Este modelo permite mantener una vigilancia constante sobre las labores y funciones de la SAI.

El sistema de la SAI en Ecuador puede clasificar bajo el modelo Judicial, mismo que no posee los mecanismos de control y de pesos y contrapesos que el modelo Westminster.

3) Siguiendo lo planteado en el punto anterior, se recomienda que las SAI tengan una relación cercana con los órganos legislativos, es decir, el parlamento o su equivalente. El objetivo de esta relación es conformar un  espacio de control, ya que los hallazgos y procedimientos que mantiene la SAI serán presentados al legislativo. Esto genera un sistema de pesos y contrapesos, ya que el órgano legislativo está compuesto por miembros del partido del gobierno, pero también de la oposición. Al tener que presentar informes hacia los órganos legislativos, se  asegura que las SAI estén cumpliendo cabalmente su función de auditora de sector público.

Por ejemplo, la Constitución Noruega especifica en el artículo 75 que la SAI del país debe reportarse al Parlamento y no al órgano ejecutivo. Los reportes sobre las actividades y cuentas de las diferentes instituciones gubernamentales, así como los resultados de las auditorías, las contrataciones públicas, y demás, deben presentarse al Parlamento y posteriormente hacerse públicas.

4) Si bien las competencias de las SAI pueden presentar variaciones dependiendo del país, la  Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI),  establece que estas instituciones deberían tener el poder de auditar:

a. El uso de fondos público, recursos y beneficiarios, independientemente de la naturaleza jurídica de los mismos. 

b. La recaudación de los ingresos adeudados al gobierno o entidades públicas.

c. Legalidad y regularidad de cuentas pertenecientes a entidades gubernamentales o públicas.

d. La calidad del manejo financiero y  los reportes generados por este manejo. 

5) Además las SAI deben tener un constante acceso a la información. Por ejemplo, recibir copias periódicas sobre las decisiones del gabinete presidencial en cuanto al manejo de recursos y desarrollo de proyectos permitirá que estos organismos puedan mantener un mayor control.

6) Se recomienda que las SAI desarrollen metodologías estándares para auditar. Estas metodologías deben ser replicables en distintos niveles y casos.

Se considera efectivo seguir parámetros establecidos por organismos internacionales; por ejemplo, la INTOSAI.

 7) Estas entidades deben tener autonomía financiera y administrativa, así como acceso a sus propios recursos humanos, monetarios y materiales. Tener potestad sobre su presupuesto.

 8) La información general de los hallazgos y los casos deben estar abiertos para el público en general. Incluir el componente ciudadano asegura en canales de control y seguimiento a los procesos de las SAI y de los casos a los que se están auditando.

 9) El equipo y miembros que trabajan en estas instituciones deben ser elegidos a través de un concurso de mérito, en un proceso abierto y transparente. Las SAI deben tener la potestad de emplear a sus equipos de trabajo.

Es necesario que el equipo de estas instituciones tenga claro la misión y visión de las mismas, así como los objetivos a cumplir y las funciones generales de la organización. Con este propósito, es necesario desarrollar políticas de comunicación interna.

10) La cooperación y coordinación con otras entidades de auditoría han mostrado buenos resultados. La coordinación entre las SAI y agencias anti-corrupción es esencial. Para que esta estrategia funcione se debe plantear una buena estrategia de comunicación, acuerdo de entendimiento y un intercambio de documentos claves. Algunas de las actividades que se deben tener en cuenta son:

a. Reuniones para intercambio de información

b. Comunicación de reportes de auditoría

c. Programas de formación conjunta

d. Colaboración en ciertos procesos de auditoría. Sobre todo aquellos relacionados con la recolección de datos.

 

En este reporte de Transparencia Internacional, se ha determinado que Eslovenia, Dinamarca, Suecia y Letonia son países que han logrado establecer SAIs fuertes e independientes, al incrementar la rendición de cuentas y la transparencia de sus países. En el siguiente cuadro se presenta un resumen de buenas prácticas y recomendaciones que son desarrolladas por estos países.

 

La región de América Latina enfrenta tiempos complejos pues se conjuga un momento de desaceleración en el crecimiento económico con una creciente desconfianza en la gestión pública, dada la oleada de casos de corrupción. Para lograr gobiernos fuertes que puedan enfrentar situaciones de crisis, gestionar recursos escasos frente a crecientes necesidades y promover el desarrollo, las sociedades latinoamericanas deberán dejar de lado la tradicional tolerancia a la corrupción y establecer altos estándares en regulación, transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción.  

 

 

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Referencias

[1]Transparency  International (2017).

[2] Ibídem

[3] Constitución del Ecuador, 2008.

[4] Ibidem

[5]Artículo El Universo sobre Carlos Baca (referencia completa al final del texto).

[6] Artículo El Universo sobre juicio político de Carlos Pólit.

[7] Artículo El Comercio de Ana Noboa sobre juicio político de Carlos Pólit.

[8]  SAI por sus siglas en inglés Supreme Auditing Institutions.

[9]David Murphy, 2009.

[10] Esta guía fue desarrollada por Transparencia Internacional bajo la dirección de Maíra Martini en 2014. La información sobre las buenas prácticas es reforzada por La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) en un manual generado sobre buenas prácticas para SAI.

 

Fuentes

Ackerman, J. (s.f). Organismos Autónomos y la nueva división de poderes en México y América Latina.  UNAM. Biblioteca Jurídica Virtual.

Adriana Noboa. (2017). Siete horas duró el juicio político al excontralor Carlos Pólit,fue censurado. El Comercio. Publicado el 2 de julio. Recuperado en: http://www.elcomercio.com/actualidad/juicio-excontralor-carlospolit-asam...

Boswell, N. (1999). “The Law, Expectations and Reality in the Marketplace: The Problems of and Responses to Corruption”. Law and Policy in International Business, vol. 30, No 2, pp. 139-145.

El Universo. (2017). Fiscal Carlos Baca indaga grabaciones de cooperante brasileño. Sección Política. Publicado el 23 de junio. Recuperado en: http://www.eluniverso.com/noticias/2017/06/23/nota/6243760/fiscal-indaga...

El Universo. (2017). Ausencia de Carlos Pólit en el juicio político es una falta de respeto, considera el asamble{ista Daniel Mendoza. Sección Político. Publicado el 03 de julio. Recuperado en. http://www.eluniverso.com/noticias/2017/07/03/nota/6262402/ausencia-carl...

EUROSAI. (2014) Good Practice Example in the Capacity Building of Supreme Audit Institutions.  Recuperado en http://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.conten...

Martini, M. (2014). Good Practices for Structuring Supreme Audit Institutions.  Transparencia Internacional. Recuperado en https://www.transparency.org/files/content/corruptionqas/Good_practice_f...

Murphy, D. (2009). Las instituciones supremas de auditoría y las iniciativas de anticorrupción. Revista de Contabilidad y Negocios, vol. 4. Departamento Académico de Ciencias Administrativas.  pp. 31-38. Recuperado en: http://www.redalyc.org/pdf/2816/281621749005.pdf

Transparencia Internacional. (2017). Índice de Percepción de Corrupción. Recuperado enhttps://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016

 

 

 

 

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